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1.什么是PPP？

(1)基本概念和核心概念

PPP (Public-Private Partnership)是指公共部门和私营部门之间为提供公共服务而建立的长期合作关系。这种关系是通过商业协议建立起来的，公共部门将融资、建设和运营的风险转移给私人部门，发挥各自与私人部门的优势提供公共服务。在此框架下，PPP有多种形式，如BOT(建设-运营-移交)和BOOT(建设-运营-拥有-移交)。一般来说，根据私人部门的参与程度和公共部门将各类风险转移给私人部门的程度，会有很多PPP模式，如BOT、BOOT、DBFO等。

PPP的核心思想是追求资金的最佳使用价值，通过引入社会资本，发挥公私双方各自的优势，密切合作，共担风险和收益，获得最佳的投资回报和社会公共利益，实现公共财政或公共资源价值的最大化。

(B)公私伙伴关系的比较优势

与传统的政府项目开发模式和公共融资模式相比，PPP有以下几点

比较优势：

1、提高公共财政效率。

PPP项目一般由社会私人资本或财团融资建设运营，提供公共服务。公共财政投入很少，很好地发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，对于在公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设具有重要意义。

同时，由于建设和运营是捆绑在一起的，服务和产出是有偿的，私营部门可以充分发挥其主动性，通过创新和自我施压来避免项目成本超支。风险管理的合理分配和良好的合作机制也大大降低了项目失败的概率，避免了公共资源的浪费。

2.保证项目和公共服务的质量。

中标的民营资本或财团将成立项目公司，建设项目，提供公共服务。联合体一般是由建造方、融资方和运营方组成的利益共同体，比传统的开发模式具有更好的内部协调能力。

此外，很多PPP项目通过引入国际知名的建设和管理机构，带来先进的管理经验，有利于提升公共服务质量。

3.实现合作双方的互利共赢。

合理的PPP模式可以平衡公私双方的权利和责任。风险分配遵循“最优承担”原则，即将风险分配给承担能力最好的一方。同时，全生命周期的特性使得契约更具弹性。风险共担、收益共享的机制既能维护公共部门的利益，又能最大限度地满足民间资本的诉求。

(PPP实施背景

党的十八大以来，稳增长、促改革、调结构、保民生逐渐成为

作为政策的主线。在当前宏观经济环境下，发展是第一要务，稳增长任务尤为艰巨。在此背景下，新型城镇化进程正在加快。预计2020年财政部城镇化率达到60%，将带来约42万亿元的投资需求，年资金需求约7万亿元。但是，作为城镇化的主力军，地方政府的财政压力巨大。各级政府直接债务约11万亿元，或有债务约7万亿元。目前，土地收入是地方债务的主要偿还来源，房地产市场的正常波动足以影响地方财政，从而影响新型城镇化的进程。

要改变这种困境，最重要的是创新投融资体制，改变传统政治。

政府投资模式。PPP模式积极引入社会民间资本，参与城镇化建设，在保证资金来源、引进先进建设和管理经验、保证项目和公共服务质量等方面具有很大优势。

公私伙伴关系的法律基础

PPP模式本质上是鼓励社会非公有资本参与社会基础设施建设。

以及提供建筑和基本服务

2010年，国务院发布《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》“新36条”，进一步拓宽了民间投资的领域和范围，明确鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业、政策性住房建设、社会事业等领域。

十八届三中全会上，“允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资运营”，成为进一步深化改革、推进新型城镇化的重要举措。

(PPP的应用领域

PPP项目的实施过程是引入社会民间资本组成联合体，授予特许经营期，以自身融资方式建设和运营项目，通过项目自身收费或政府对服务的支付，收回投资成本，实现投资收益。当特许经营权到期时，项目将移交给政府或续签。原则上，所有能满足这一特征的政府投资项目都有采用PPP模式的可能性。

在经济基础设施方面，有道路、桥梁、铁路、电信等设施。不收费的交通设施(如海南地区)可以通过政府对交通的付费来实现收益。在社会基础设施方面，有体育场、医院、学校、政府办公楼、会议中心、供水、污水处理、监狱、歌剧院、经济适用房、旅游设施等。这些项目大多可以通过消费者付费形成闭环，不足部分也可以由政府根据流量付费来补充。

在具体实施中，相应的PPP项目一般由上述各领域专业政府部门和政府投融资平台组成，政府投融资平台是投资主体，成为项目发起人。专业主管部门代表公共部门负责监督检查服务质量，维护公共利益。

二，PPP实施路径

(1)项目启动

1、明确需求

市级项目等拟建项目的同级行业主管部门根据行业需求分析，由交通局、环卫局、教育局向政府和国家发展改革委申报投资项目。需求要量化，尤其是要以PPP模式开发的项目。量化需求是支付过程中提供绩效标准的重要依据，比如每年要处理多少吨新垃圾。需求分析是确定投资规模和投资方式的前提。

也可以由相关专业国有企业、政府投融资平台公司会同行业主管部门提出，报政府立项。

2.评估方案

在需求分析的基础上，上述部门进一步评估了备选方案。主要是发展模式的选择。由于PPP开发模式前期工作长、流程复杂、专业性强、总投资大，并不适用于所有项目。有些可能更适合传统的采购方式，比如BT或者代建。如果真的需要发展PPP模式，也需要为这个项目建立一个参考标准，即如果按照传统的政府采购模式(PSC)发展，所需的总投资和产生的收益将为引入PPP模式提供充分的依据。

3.可行性研究

项目可行性研究应由上述相关部门组织的专家独立进行，或由权威中介机构提供分析报告。

在可行性研究中，业务预测是关键。它可以使政府在花费大量资源开发项目之前了解伙伴关系的适用性，并且在招商引资过程中分析私人部门是否有能力，确定合理的底标是有意义的。

PPP项目涉及引入私人资本。认真的项目可行性研究有助于量化项目风险和成本，确定净利润，形成有吸引力的商业预测，从而降低招商引资的难度。同时，也是政府选择发展模式的参考。

世界上大多数失败的PPP案例都是因为资金不足

在项目启动的最后阶段，在分析需求和初步可行性研究后，应形成相关的明确文件，如绩效标准、风险管理方法、项目公司的运作模式、招商程序、融资安排和监督方案。

这是项目招商的前提，也是政府在PPP项目中需要做的基础工作。

(2)项目招商

1.组建招商团队。

招商主体一般由项目所在行业的专业主管部门和政府投融资平台公司组成。投资主体可以进一步委托专业的资产管理公司或者资产运营公司作为投资代理人，与其组成投资工作组。

为完成招商工作，招商工作组应聘请相应的财务顾问、法律顾问和技术顾问。招商成功后，顾问团队可以进入项目公司继续提供咨询服务，顾问费用由项目公司支付。

2.发布招商文件。

投资促进的准备工作包括与潜在客户的初步接触，与相关政府部门和融资机构的磋商等。并在此基础上确定招商引资的边界条件。比如合同结构、特许经营协议、费用结算方式、项目公司组织形式、招商范围等。这些内容构成了一份完整的招商方案。在获得政府批准后，投资促进工作组将正式发布投资促进文件。

3.确定入围名单

招商文件发布后，招商工作组负责接待意向投资者，与意向投资者充分沟通，提供必要的文件和资料后接收投资建议书。

招商工作组要从大量投标人中选出优质对象，确定入围名单进入谈判程序。门槛低虽然可以让竞标过程更加激烈，但也容易增加谈判难度。由于PPP项目的特殊性和长期性，单一的指标，如利润率、成本收益等，并不能确定最合适的合作伙伴。

在过去的一些PPP案例中，不乏故意降低中标条件，但最后无法维持，政府接手。

4.谈判和审查

专家顾问团队应根据项目的特点，从成本效益、技术创新、管理经验等方面进行分析比较。并尽量以推荐而非打分的方式给出意见。目前PPP项目的行业经验还不足以过分精细的方式进行选择。

评估应充分考虑PPP项目的全生命周期。要注意投资人的经验、技术、实力、创新能力。前者甚至比价格更重要。

5.签订合同

最后，投资主体的行业相关主管部门与中标投资人或联合体签订合同，授予PPP项目一定期限的特许经营权，并签订合同，负责投资、设计、建设、运营和维护；如果涉及外资，需要国有企业或政府投融资平台公司与其签订合资协议等合同。

成功的招商引资是PPP项目达到预期的前提条件，必须审慎全面，通常持续半年到一年左右。

(3)成立项目公司

1.股东的构成

特殊目的项目公司是由获得特许经营权的投资者或财团出资成立的。代表政府一般公共利益的国有企业或政府投融资平台公司应进入项目公司，参与董事会和日常经营管理。

2.资金来源

项目公司的资金来源包括股权和债务。股权由股东出资，债权资金由银行或非银行金融机构提供。为了丰富融资结构，满足融资需求，我们c

由股东、政府代表、专家顾问等组成的协调委员会。能协调解决项目公司内外部的利益冲突，也能致力于与政府相关部门的协调和沟通。

一般冲突的解决先由协调委员会协调，再由协调委员会下设的专家委员会进行专业判断，最后选择仲裁诉讼，有利于保护合伙关系和各方利益。

(4)风险管理和控制

1.风险分配

PPP项目的风险类型主要包括技术风险、建设风险、运营风险、收益风险、财务风险、法律/政治风险、环境风险、不可抗力风险以及上述风险组合导致的项目失败风险。

各种风险按照“最优承担”原则进行分配，即由处理能力最强的一方负责。这样可以降低风险的边际成本，实现PPP项目资金的最佳使用价值。

技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险等。都是由项目公司承担，但也有一部分属于政府的责任，比如土地权属界定错误、服务和产品规格、政府要求变化、支付违约等。需要在合同和特许经营协议中明确规定。

政治风险和不可抗力风险要根据双方的权责来分担，一般政府的公共部门承担更多的此类风险。

此外，还应引入商业保险，转移不确定性和损失较大的风险，如一些不可抗力事件造成的重大项目损失。

风险分配在签约谈判阶段已经完成，并体现在合同和特许经营协议中。

在建设和运营阶段，主要是充分发挥管理协调委员会的作用，及时识别、转移和化解相应的风险。

2.多层次监督

公司应建立多层次的监督体系，以确保工程进度、服务质量和公众利益。

常见的监督系统分为三个级别。政府行业主管部门不定期检查，协调委员会可根据需要进行定期或随机抽查。项目公司的内部审计和监督小组需要对项目的建设和服务进行定期检查。

3.利益共享和风险共担

PPP项目是一个全生命周期的合作。在漫长的特许经营期内，整个生命周期的特点是双方一开始就无法预见所有可能的情况。因此，本着伙伴关系的精神，公私双方要为项目未来可能的风险和收益预留足够的协商空间。

如果项目的实际收益过高，说明项目的公众利益被低估。达到预设的门槛后，双方要开始谈判，就超额收益的合理分配进行协商。在实践中，可以通过缩短特许期或降低支付标准来实现。

相反，如果项目因非主观原因长期投入运营，且运营困难，达到预设阈值后，也应启动谈判机制。可以通过延长特许经营期或者给予补贴的方式进行调整。比如著名的PPP项目英法海底隧道，受市场影响，运营恶化。政府随后将特许期延长至99年，但财政状况恶化，最终破产。如果能早点分担风险，也许这个项目的结果会更乐观。

(5)工程移交

1.完全移交

特许经营期届满后，项目公司应根据合同和特许经营协议将相应的资产和服务完全无偿移交给政府指定的部门或公司。

移交是指移交后项目资产完全可用。为保证完整性，项目公司应缴纳一定的维修保证金或签订补充协议。在一定时期内，比如一年，资产运营和服务提供基本不受移交带来的负面影响。

2.后续管理

作为PPP项目的最终接受者，政府一般有三个遵循

三种方式各有利弊，应根据资金价值最大化和维护共同利益的原则进行选择。

结束

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